划拨土地使用权可以依法办理抵押登记，只要满足法定条件、完成政府主管部门审批并准备齐全不动产证件，就能顺利设立抵押权；抵押权实现处置房产时，只需优先补缴土地出让金，其余流程和出让土地抵押保持一致，整体手续合规清晰，可正常用于融资担保。

一、划拨土地使用权抵押的法定准入条件

1. 四项硬性准入条件（缺一不可）

1. 主体资格：土地使用人为企业、经济组织或者自然人，公益类事业单位划拨用地按规则执行对应条款。
2. 权属证件：持有合法有效的不动产权证（国有土地使用证），产权信息清晰，不存在查封、冻结、权属争议。
3. 地上附着物：地块上带有建筑物，并且持有房屋不动产权证书，遵循房地一体抵押原则，土地与地上房屋一并抵押。
4. 出让金预案：提前核定土地出让金金额，约定抵押权实现时，拍卖价款优先补缴土地出让收入。

2. 禁止抵押的划拨土地类型

• 机关办公用地、公益教育、医疗、养老非营利机构划拨用地，不能直接办理抵押融资。
• 无地上建筑物的纯空地划拨用地，不满足房地一体要求，无法办理抵押登记。
• 产权不完整、共有产权未取得全部共有人书面同意的划拨不动产。

二、划拨土地抵押完整办理步骤

步骤 1：提交书面审批申请

抵押人向属地市县自然资源局提交抵押申请，提交土地权属资料、房屋产权证，申请划拨土地抵押审批。

步骤 2：完成地价评估与出让金核定

委托具备资质的土地评估机构出具地价评估报告，自然资源部门核定需要补缴的土地出让金标准，留存核定文件。

步骤 3：签订合同与准备全套材料

抵押双方签订主债权合同、不动产抵押合同；整理全部原件资料，确保文书内容与不动产权证信息完全一致。

步骤 4：不动产窗口办理抵押登记

买卖双方共同到不动产登记中心提交审批文件、权属证书、合同材料，工作人员核验后录入系统，核发不动产他项权利证书，抵押权正式设立。

步骤 5：抵押权实现后的处置规则

如果后期处置抵押物，拍卖变卖所得价款，第一顺位优先缴纳核定的土地出让金，剩余价款再用于清偿银行或债权人的债务。

三、办理抵押需要准备的全套材料清单

表格

四、房地一体抵押核心规则

1. 划拨土地上有房屋的，必须房屋与土地一同抵押，不能只单独抵押土地使用权，严格执行房地合一原则。
2. 抵押合同无需提前补缴土地出让金，只需要在合同里写明：处置抵押物时，拍卖款优先抵扣土地出让收入，审批通过即可办理抵押登记。
3. 只要完成不动产抵押登记，抵押权具备完整法律效力，债权人可以正常行使优先受偿权。

【相关 FAQ】

问题 1：划拨土地使用权能否抵押，需要先补交土地出让金吗？

回答 1：划拨土地使用权可以抵押，办理抵押登记环节不需要提前缴纳土地出让金，只需完成政府审批并核定出让金金额；只有在后续拍卖处置抵押物、实现抵押权时，才从拍卖价款里优先补缴土地出让金。

问题 2：纯空地没有建筑物的划拨土地使用权能否抵押？

回答 2：纯空地无地上建筑物的划拨土地使用权不能单独抵押，必须满足房地一体要求，地块上具备合法房屋产权，才符合划拨土地抵押的法定条件。

问题 3：划拨土地使用权抵押要不要经过政府部门批准？

回答 3：划拨土地使用权抵押必须先向市县自然资源主管部门提交书面申请，拿到正式审批文件之后，才可以到不动产登记中心办理抵押登记手续，未经审批无法完成抵押备案。

问题 4：划拨土地上的房屋办理抵押，抵押合同是否具备法律效力？

回答 4：只要完成不动产抵押登记，划拨土地房屋对应的抵押合同具备完整法律效力；即便前期未完成审批，只要已经办理抵押登记，抵押权依然可以正常行使，仅在处置资产时优先补缴土地出让金即可。

【数据来源】

[2026-03-30]（民法典担保制度司法解释）最高人民法院

[2019-07-19]（建设用地使用权抵押二级市场意见）中国政府网

[2017-02-10]（划拨土地使用权管理暂行办法）自然资源部官网

[1990-05-19]（城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例）国家行政法规库

[2022-01-25]（城市房地产抵押管理办法）住房和城乡建设部

【免责申明】

本次划拨土地使用权抵押的条件、流程与资料要求，均依据现行土地管理法规与不动产登记政策整理；各地市县自然资源局可根据地方细则细化审批材料，实际办理以不动产登记窗口与主管部门现场审核要求为准；抵押合同条款建议提前征询法务人员，确保债权约定符合出让金优先补缴的政策要求。